محیطزیست شهری، قربانی خلأهای قانونی
محیطزیست شهری، قربانی خلأهای قانونی
رکن استنادی مدیریت شهری در اجرای طرحها، برنامهها و سیاستهای اجرایی ماده (۵۵) قانون شهرداریها است و هرچند به این ماده قانونی و بندهای آن همچون سایر بخشهای قانون شهرداریها ایرادات بنیادین وارد است؛ با این حال همچنان مهمترین دستآویز نقد و تحلیل عملکرد شهرداریها محسوب میشود.
شهرداریها مهمترین رکن اداره شهرها و کلانشهرها در سراسر جهان محسوب میشود؛ هر چند با کوتاه شدن دست این دستگاه اجرایی از اداره شرکتهای خدماترسان و اجرا نشدن “قانون جامع مدیریت شهری” خلآهای اساسی در روند کار شهرداریها ایجاد شده است، اما با این وجود این دستگاه اجرایی همچنان حاکم بلامنازع مدیریت شهری است.
اجرا نشدن قانون مدیریت جامع شهری
کوتاهسخن آنکه استقلال شرکتهای آب و فاضلاب، برق و مخابرات از شهرداریها در حالی است که اصول هفتم، یکصدم و یکصد و هفتم و روح حاکم بر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر مردمگرایی و وانهادن اداره امور به آنان و پرهیز از تمرکزگرایی اداری تاکید دارد؛ اما سخن این نوشتار اکنون بر سر این سخن نیست و قصد داریم در نگاهی اجمالی به وظایف شهرداریها در حوزه محیط زیست و میزان کامیابی یا شکست آنان در این زمینه بپردازیم.
رکن استنادی مدیریت شهری در اجرای طرحها، برنامهها و سیاستهای اجرایی ماده (۵۵) قانون شهرداریها است و هرچند به این ماده قانونی و بندهای آن همچون سایر بخشهای قانون شهرداریها ایرادات بنیادین وارد است؛ با این حال همچنان مهمترین دستآویز نقد و تحلیل عملکرد شهرداریها محسوب میشود.
ایرادات حقوقی ماده (۵۵)
بر اساس بند (۱) ماده (۵۵) قانون شهرداریها وظیفه احداث خیابانها، میدانها و معابر بر عهده این دستگاه است. در سالیان اخیر طرحها و لوایح “جامعه ایمن” از تصویب مجلس شورای اسلامی گذشته و کمیتههای اجرایی آن در شهرهای مختلف تشکیل شده است.
شهرداری نیز به عنوان یکی از مهمترین اعضای این کمیته وظیفه دارد با کاستن از مخاطرات زندگی شهری، محیطی ایمن و عاری از عیب را برای شهروندان ایجاد کند؛ بر اساس اصول جامعه ایمن راهها، معابر، شوارع و میسرهای دسترسی شهری باید منطبق با اصول شهرسازی بوده و از ایمنی کافی برخوردار باشد.
اما آیا واقعا چنین است؟ قدر مسلم آنکه چنین نیست و در موارد بسیاری نقص در راهسازی شهری به بروز و تشدید مشکلات منجر شده است که ثمره آن قطع درختان، افزایش آلایندههای هوا در نتیجه ترافیک و تردد طولانیمدت خودروها در خیابانها، اجبار رانندگان وسایل نقلیه به استفاده از ترمز و افزایش آلودگیها در نتیجه این عمل، انتشار مواد شیمیایی در هوای محیط در نتیجه تصادفات و مواردی از این نوع بوده که هر روز شاهد آن در شهرهای مختلف هستیم.
تاکید بر آن است که باید رویکرد اصلاحی در پیش داشته باشیم
البته این به معنای نبود خیابان و مسیر استاندارد نیست، بلکه تاکید بر آن است که باید رویکرد اصلاحی در پیش داشته باشیم.
در شرایط فعلی اجرای دستور قانونی بند (۱) ماده (۵۵) قانون شهرداریها در ارتباط با توسعۀ معابر و ایجاد خیابانها و کوچهها از حدود نیازهای اجتماعی شهروندان عقب مانده و کارکرد واقعی خود را از دست داده است.
البته در کلانشهرهایی مانند تهران و مشهد و اصفهان مدیران شهری کوشیدهاند تا این فاصله را به حداقل برسانند، اما روند شتابان شهرنشینی همواره ضریب فاصله سرانه معابر شهری را افزایش میدهد.
شهرداریها با انجام دستور ماده (۵۵) فقط به بعضی از نیازهای توسعه شهری پاسخ میدهند
در واقع شهرداریها با انجام دستور ماده (۵۵) فقط به بعضی از نیازهای توسعه شهری پاسخ میدهند در حالی که ایجاد فضای ترافیکی مناسب زمانی مؤثر است که این عامل بر سرعت توسعۀ شهری در ابعاد دیگر پیشی گرفته باشد.
از سوی دیگر تطابق نداشتن اصول راهسازی شهری با نیازهای شهروندان باعث شده تا مثلا برای جلوگیری از افزایش آلودگی هوا برابر “آئیننامه اجرایی تبصره ماده (۶) قانون جلوگیری از آلودگی هوا”، حق اعمال محدودیت ترافیکی اعمال شود، در حالی که در اکثر کشورها این اقدام پس از انجام اصلاحات شهری و کاستن از شمار خودروها اعمال میشود.
بند (۲) ماده (۵۵) به رسالت شهرداریها در تنظیف معابر اشاره میکند که بیش از سایر وظایف شهرداریها به چشم میآید و تاثیر مستقیم بر سلامت شهروندان و حفظ محیطزیست دارد.
کمبود نیروی انسانی در نتیجه وخامت اوضاع مالی شهرداریها و خصوصیسازی غیر اصولی بهویژه از سالهای میانی دهه ۸۰ آسیبهایی را به این وظیفه وارد کرد، اما نکته مهم در این بند قانون قسمت اخیر آن است که تامین روشنایی و آب شهروندان را برعهده شهرداری میگذارد در حالی که روال فعلی خلاف چنین تکلیفی است، زیرا قانون مدیریت جامع شهری اجرا نمیشود.
تداخل قوانین با مقررات شهری
“آئیننامه اجرایی قانون جلوگیری از آلودگی هوا” مصوب ۱۶ شهریور ۷۹ پس از آنکه تعریف نسبتا جامعی از آلودگی هوا ارایه میدهد؛ منابع آلودهکننده هوا را به دو بخش الف: وسایل نقلیه موتوری و ب: آلایندههای تجاری، خانگی و متفرقه تقسیم میکند.
برابر ماده (۳) آییننامه مذکور سازمان حفاظت از محیطزیست مسئول شناسایی و کاستن از آلودگی محیطی شناخته میشود و از آنجا که عبارت “و متفرقه…” ذکر شده در بند (ب) فوقالذکر شامل کشتارگاهها، سردخانهها، مغازهها، هتلها و رستورانها نیز میشود، نوعی تداخل بین وظایف شهرداری و سازمان محیط زیست ایجاد شده است.
این تداخل در مواد (۷)، (۸) و (۹) آییننامه جلوگیری از آلودگی هوا نیز تکرار شده و در تعارضی آشکار با بند (۲۰) ماده (۵۵) قانون شهرداریها، سازمان محیط زیست را مسئول شناسایی و امهال رفع آلودگی میداند.
آییننامه نحوه از رده خارج کردن خودروه
در “آییننامه نحوه از رده خارج کردن خودروها” به استناد بند (۵) “آییننامه جلوگیری از آلودگی هوا” به شهرداریها اجازه تاسیس مراکز معاینه فنی داده شده است و در همین آییننامه به نیروی انتظامی تکلیف شده که از تردد خودروهای فاقد گواهی معاینه فنی جلوگیری کند، اما در عمل شهرداریها و نیروی انتظامی کاملا به این وظیفه قانونی عمل نکرده و تنها در موارد نقل و انتقال مالکیت خودروها یا مواقع خاص از رانندگان مطالبه معاینه فنی میکنند که این مسئله به افزایش آلایندگی محیطی منجر میشود، زیرا عملا بسیاری از خودروها بدون اخذ برگه معاینه فنی در حال تردد هستند.
وظایف شهرداری در فضای سبز شهری
بخش دیگری از وظایف محیطزیست شهرداریها مربوط به فضای سبز شهری است.
در اجرای قانون “جلوگیری از افزایش محدوده شهرها” که به منظور جلوگیری از گسترش بیرویه شهرها و حفظ باغات و اراضی مزروعی و زمینهای قابلیت کشاورزی و جنگلهای پیرامون شهرها در اول آبانماه ۱۳۷۸ از سوی شورایعالی شهرسازی و معماری ایران، وضع و ابلاغ شد، هیئت وزیران مکلف شده تا دستگاههای تهیهکننده طرحهای توسعه شهری را موظف کند در تهیه یا تجدیدنظر در طرحهای جامع و هادی شهری، تهیه نقشههای منطقهبندی، تعیین کاربری اراضی واقع در محدوده استحفاظی و حریم تعیین شده در این طرحها با حفظ اراضی کشاورزی و باغات و جنگلهای موجود، حراست از حریم راههای عبوری بینشهری، رعایت محدودههای مناطق چهارگانه محیطزیست ، تعیین کاربریهای عمده و تأسیسات و تجهیزات مورد نیاز در مقیاس شهری و ناحیهای که میتوانند در حریم شهر مستقر شود و کمربند سبز شهری، تهیه و برای تصویب به شورایعالی شهرسازی و معماری ایران و دیگر مراکز ذیربط ارسال کند.
همچنین در اجرای دستورالعمل ماده (۱) لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب سال ۱۳۵۹ در محدودۀ قانونی شهرها، شهرداری میتواند بنا به تقاضای مالک یا مباشر یا قائم مقام قانونی آنها راجعبه درختان مشمول قانون تعیین تکلیف و در صورت امکان و تطبیق با ضوابط، اقدام به صدور مجوز قطع درخت کند.
جایگاه شهرداری در مدیریت محیطزیست شهری به درستی دیده نشده
الیالنهایه در اینجا ذکر دو نکته حائز اهمیت است، نخست آنکه جایگاه شهرداری در مدیریت محیطزیست شهری به درستی دیده نشده و دیگر اینکه ضمانت اجرایی بازدارنده در خصوص کوتاهی از انجام وظایف مُحوَّله مدیران وجود ندارد.
شهرداری در نظام اجرایی کشور جایگاه شایسته خود را ندارد، زیرا به معنای واقعی نمیتواند امور شهر را مدیریت کند؛ سلب بسیاری از وظایف از این نهاد نظیر آنچه در خلاء قانونی اجرا نشدن قانون مدیریت جامع خدمات شهری ذکر شد و موازیکاری دستگاهها، سازمانها و وزارتخانههایی نظیر بهداشت و درمان، محیطزیست ، نظام مهندسی، راه و شهرسازی و میراث فرهنگی و نبود نظارت کافی از سوی شهرداریها که در بسیاری موارد به خلآهای قانونی باز میگردد، باعث شده تا شهرداری از جایگاه ویژه مدیریتی خود فاصله بگیرد و به نهادی پیرو تبدیل شود.
درآمیختن برخی مدیران شهری و اعضای شوراهای اسلامی با مسائل جناحی و سیاسی نیز بیش از پیش این دستگاه را با چالشهای مدیریتی و اجرایی مواجه کرده است.
مقاله از: محمدرضا پورغلام، وکیل دادگستری و کارشناس ارشد حقوق خصوصی
منبع: ایمنا